Главная » 2019 » Март » 16 » Бюджетный маневр: чем опасно формальное сокращение расходов
14:32 Бюджетный маневр: чем опасно формальное сокращение расходов | |
 Отсутствие структурных реформ создаст риски для социально-политической стабильности страны уже через два-три годаВ конце июня российское правительство одобрило внесенные Минфином «Основные направления бюджетной политики на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов». Однако еще не приняты окончательные решения по ряду ключевых вопросов, не определены подходы к индексации социальных расходов, до конца не урегулированы разногласия между финансово-экономическим и социальным блоками правительства. Разберемся сначала, с какими проблемами столкнулся Минфин при разработке основных параметров очередной бюджетной трехлетки. Применение действующего бюджетного правила, в силу его инерционности, привело бы к заметному росту расходов в 2016 г. (до 17,7 трлн руб. с 15,2 трлн в 2015 г.) и последующему заметному снижению расходов в 2017-2018 гг. При этом дефицит федерального бюджета в 2016 г. составил бы 4,7% ВВП (вместо запланированных 0,6% ВВП в текущей редакции бюджета), а Резервный фонд был бы исчерпан еще до конца следующего года. Резкий рост дефицита связан с существенной корректировкой плана по доходам, в основном в части нефтегазовых доходов, которые из-за плохой нефтяной конъюнктуры снижаются с 8 до 6,3 трлн руб. В условиях ограниченности иных источников финансирования дефицита (заимствования на внешнем рынке недоступны и ограниченностью объема внутреннего рынка), могли бы использоваться средства Фонда национального благосостояния (5,9% ВВП на 1 января 2015 г.). Однако и этот источник финансирования при сохранении дефицита бюджета на уровне 4,7% ВВП был бы исчерпан за полтора-два года. Таким образом, к концу 2017 г. суверенные фонды практически перестали бы существовать. Поэтому в Минфине решили задать объем расходов федерального бюджета на 2016 г. на минимальном уровне, определенным Бюджетным кодексом (величина, утвержденная на 2016 г. действующим Законом о федеральном бюджете на 2015-2017 гг. без учета условно утвержденных расходов), т.е. 15,9 трлн руб. или 19,2% ВВП при дефиците в 2,4% ВВП. На 2017 г. объем расходов утвержден исходя из «бюджетного правила» на уровне 16,7 трлн руб. (или 18,3% ВВП), а на 2018 г. - 16,6 трлн руб. (или 16,7% ВВП). Таким образом, запланировано снижение в долях ВВП в 2016-2018 гг. как расходов федерального бюджета, так и дефицита до 0,7% ВВП к концу 2018 г. Обоснована ли такая политика? С формальной точки зрения ориентир на сокращение в 2015-2017 гг. расходов ежегодно не менее, чем на 5% в реальном выражении задан поручениями президента. Однако необходимость постепенного снижения государственных расходов обусловлена как финансово-бюджетными, так и экономическими факторами. Важно понимать, что в докризисный период 2005-2008 гг. объем расходов федерального бюджета находился на уровне 16-18% ВВП, далее произошел рост до 22-25% ВВП в 2009-2010 гг. в силу необходимости финансирования антикризисных действий правительства, а в дальнейшем, после некоторого снижения в 2011 г., расходы устойчиво превышали уровень в 20% ВВП (план на 2015 г. - 20,4% ВВП). При этом фактически использование резервов началось еще в 2013 г., когда в рамках модификации «бюджетного правила» часть нефтегазовых доходов, подлежащих зачислению в Резервный фонд, была направлена на компенсацию снижения (по сравнению с прогнозом) ненефтегазовых доходов. Из-за больших, заметно выше докризисных, расходов в 2012-2014 гг, к началу нового спада в экономике в Резервном фонде не был накоплен достаточный объем средств. В условиях падения доходов федерального бюджета в результате структурного (т.е. не краткосрочного) падения цен на нефть почти вдвое - до уровня в $50-$70 за баррель, поддержание расходов на прежнем уровне оказывается невозможным. Попытка проводить прежнюю политику приведет к долгосрочной разбалансировке федерального бюджета и к возвращению макроэкономической нестабильности, характерной для России 90-х гг, а в последние годы и для ряда стран ЕС, не обеспечивших своевременную корректировку своих бюджетов. Эффективная бюджетная политика должна учитывать не столько объем, сколько структуру бюджетных расходов. А она у российского бюджета ухудшалась как на этапе его планирования на 2015 г. осенью 2014 г. (по сравнению с параметрами расходов в 2014 г.), так и в результате корректировки бюджета уже в марте 2015 г. Номинальный секвестр бюджетных расходов федерального бюджета на 2015 г. на 10% привел к тому, что реальные расходы на непроизводительные статьи выросли, а на производительные (образование, здравоохранение, транспортная и инженерная инфраструктура) - сократились, т.к. фактически секвестр был непропорциональным. Сокращение расходов на производительные статьи по сути подрывает основы для обеспечения успешного развития российской экономики в средне- и долгосрочной перспективе. В результате Минфином и был предложен альтернативный вариант формирования бюджета на ближайшие три года, существенно отличающийся от базового, который по сути предлагал при корректировке расходов на 2016 г. повторение походов к секвестру бюджета в 2015 г. В целом предложения Минфина в части бюджетных проектировок на 2016 г. предполагают сохранение целого ряда направлений расходов (в т.ч. на образование и здравоохранение) на уровне, близком к объемам 2015 г. при сокращении расходов на оборону на 5,7% и удержанию роста социальных расходов на уровне 16,2% (в номинальном выражении). Сдерживание роста социальных расходов достигается в первую очередь за счет отказа от индексации пенсий на величину фактической инфляции (за предыдущий период). Обосновано ли подобное решение? Помимо уже отмеченной тенденции к сокращению производительных расходов федерального бюджета в пользу непроизводительных (включающих и социальные расходы), необходимо также учитывать следующие факторы. Во-первых, индексация пенсий и зарплат при сокращении расходов на инфраструктуру, образование и здравоохранение на практике не приводит к повышению благосостояния граждан (включая пенсионеров). Дело в том, что семьям придется больше платить за услуги здравоохранения и образования. Во-вторых, при наличии защищенных статей (заработной платы и начислений) в расходах на содержание отдельных учреждений образования, здравоохранения или культуры, сокращение расходов по остальным статьям может быть критическим для их нормальной работы. В-третьих, масштабная индексация пенсий и зарплат приведет к сокращению конкурентоспособности национальной экономики. Эта мера повысит стоимость труда не только в бюджетном секторе, но и во всей экономике. Произойдет обратное перераспределение в структуре ВВП от прибыли к заработной плате, что подорвет инвестиционные стимулы. В-четвертых, в среднесрочном периоде масштабная индексация ведет к раскручиванию инфляционной спирали. 12-15% инфляцию можно за два-три года сократить до 5%, но 20-25% инфляция может быть значительно сокращена лишь за гораздо более продолжительное время. Надо учитывать, что дальнейшее снижение расходов без проведения структурных реформ (в том числе, структуры организаций, финансируемых за счет бюджетных средств) создает серьезные риски для экономической и социально-политической стабильности страны уже в перспективе ближайших нескольких лет (в 2017-2020 годах). Без структурных реформ бюджетная политика не будет иметь возможности для маневра, который может понадобиться в 2017-2018 годах, при этом также нивелируется положительный макроэкономический эффект от девальвации рубля. Очень важно понимать, что структурные реформы должны быть рассчитаны на три-пять лет. Это не может быть вопросом, связанным исключительно с формированием бюджета на очередной финансовый год. Однако необходимо уже одновременно с принятием бюджета на 2016 год приступить к проработке конкретных решений в области структуры российской экономики, и прежде всего структуры организаций, финансируемых за счет бюджетных средств. Арсений Мамедов | |
|
| |
| Всего комментариев: 0 | |